2025年12月召开的中央经济工作会议指出，我国经济发展中老问题、新挑战仍然不少，外部环境变化影响加深，国内供强需弱矛盾突出，重点领域风险隐患较多。

（一）外部环境不确定性仍然较大，中美博弈对我国经济冲击较大

当前外部最大的不确定性就是中美关系。美国作为第二次世界大战后秩序的主要塑造者，认为现存体系更多是支持中国发展，而不能支持其自身发展。美国在其国内奉行保守主义，实施以减税措施为主的“大而美”法案和对等关税政策，增加财政收入，减少贸易逆差，推动再产业化。对华策略也由接触转向遏制，在科技、金融、人才、地缘政治等领域更大力度进行打压遏制，对我国经贸、投资、产业链等领域造成影响。尽管中美已达成了贸易协议，2026年中美经贸关系总体可控，但关税政策仍存在不确定性，中美关税博弈是一个漫长且混乱的鏖战过程。与此同时，欧盟对我国电动汽车加征反补贴税。土耳其、巴西、印度、墨西哥等新兴市场出于保护本国弱势产业的考量，也对中国相关商品加征关税。我国经济体量大，比较优势强，国际市场份额高，长期出现较大的贸易顺差，如果继续走多生产、少消费、扩出口的增长模式，会带来越来越多的贸易争端。

（二）需求不足问题凸显

居民消费需求不足。消费需求下降主要反映在城市居民消费能力和消费意愿下降，城镇居民消费倾向依然低于2019年同期水平。疫情冲击、房地产价格调整等对居民部门资产负债表带来严重的收缩效应，居民消费更趋谨慎，储蓄动机增强，消费结构升级困难。房地产仍未止跌回稳。到2025年底，房地产市场已经下跌四年多，房价累计跌幅超过30%，交易量也仅为2021年高峰期的一半。保交楼后房地产供给增多，在建规模、出让土地规模、待售面积和二手房等指标显示，房地产市场供给仍然较充足。尽管包括刚需、改善性需求、进城农民工潜在需求仍然可观，但如果没有政府参与收储住房和土地，只靠市场自主出清，房地产市场的调整还需要很长时间。但如何进行房地产和土地收储，实施层面仍存在诸多问题，包括资金来源与规模、收储主体与方式、收储后怎么分配和使用、收储资金怎么回款等。另一方面，房企风险化解进展缓慢，如果房地产市场不能止跌回稳，房企的资产还会不断缩水，金融风险不断向银行集中。

（三）地方政府债务问题依然严峻

地方政府债务问题是我国近年来面临的一个重要挑战。随着经济增速放缓、土地出让收入大幅减少，部分地方政府面临较大的偿债压力。特别是隐形债务问题突出，这些债务通过地方政府融资平台或其他非正规渠道积累起来，增加了债务风险的复杂性和不确定性。2024年11月，我国开始了以置换式为主的化债模式，预计到2028年化解12万亿隐形债务。但据估计，地方政府各种融资平台债务和拖欠企业账款规模仍然巨大。2025年，我国一般预算和基金预算合计收入增长0.2%，支出增长9.3%。到 2025年10月份，两个预算合计收入增长0.24%，超过了预算目标，但支出只增长5.2%，低于预算4.1个百分点，到10月份，相当于预算少支出11600亿元。一个重要的原因是隐性债务需在2028年底前实现清零，平台公司也必须完成市场化转型，在此背景下，地方政府优先用于偿债而非投资，平台公司净融资减少。地方政府既要化债，又要确保基本民生和新增基建以及公共投资稳定经济，难度极大。

（四）内卷式竞争突出

2025 年以来，工业企业产能利用率处于低位，工业产成品存货增加，工业品价格持续下跌，企业利润率下降，传统制造业以及新兴产业领域均存在严重内卷现象。内卷式竞争主要表现为横向价格内卷和纵向产业链内卷。横向看，内卷式竞争主要通过低价策略争夺市场份额；纵向看，表现为企业利用市场优势地位，通过拖欠产业链上下游企业的应付账款等，降低企业成本，实现市场扩张。内卷式竞争的本质是企业依赖现有的技术进行规模扩张，导致产能快速膨胀，市场需求无法消化。表面上是企业存在的问题，本质上是体制机制问题。从政府层面看，地方政府为追求经济增长和财政收入，普遍制定各种优惠政策招商引资，扭曲了要素价格，人为压低了企业运行成本，加剧产能过剩。从体制层面看，我国长期实行鼓励生产导向的财政金融体制，各级政府重生产、轻消费，消费跟不上供给扩张的步伐，往往依靠出口和投资消化产能，造成新的产能过剩和贸易摩擦。从监管法制层面看，市场出清机制不健全，企业退出异常困难，申请破产需要取得银行、税务、人社、法院等部门认可，导致大量僵尸企业滞留在市场上。

（五）充分认识需求不足的危害

中美博弈、经济结构转型升级包括提高消费率、经济体制改革等问题的解决不是一蹴而就的，需求不足、产能过剩可能是我国面临的较长期问题。要充分认识扩大需求的重要性和紧迫性，防止需求不足演变成长期经济衰退。例如，美国大萧条长达十余年、日本经济衰退长达二十年。首先，需求不足会导致市场主体的预期恶化。需求不足会导致产品销售困难、企业和个人收入下降、新增投资困难、资产价格下跌以及财富缩水等，这一连锁反应最终会恶化市场主体的预期。其次，需求不足会导致营商环境恶化。政府综合财力下降，导致政府拖欠各类款项，加大增税力度，提前征税或乱收费、乱摊派等现象频发，营商环境恶化。再次，需求引发企业产能过剩，利润走低，会倒逼企业加大出口，对外贸易顺差扩大，恶化对外经贸关系。最后，低收入群体、竞争力偏弱的企业将先被淘汰，加剧收入分配格局的恶化。需求不足也不能继续依靠扩大出口、大搞房地产和基建投资解决，我国长期依靠投资和出口拉动需求的传统发展模式已不可持续。过去40多年，每当出现严重需求不足、供给过剩问题时，我们就通过扩大投资、增加出口来应对。在基础设施相对落后、房地产需求大、出口国际市场份额相对较小的情况下，这一发展模式是有效的，也是成功的，但也出现投资转化为产能后的一轮又一轮产能过剩。在疫情冲击下，世界各国存在供给缺口，短时期内我国通过出口消化了部分产能。疫情结束后，我国消费不足、产能过剩问题比以往更为突出，连新兴产业都出现严重过剩。随着我国即将迈入高收入国家行列，基础设施投资空间日益收窄，房地产业深度调整，地方政府债务不断积累，依靠扩大投资和出口的发展方式已经失灵，必须转向消费驱动、投资于物和投资于人结合的经济增长模式。

三、2026年宏观经济政策

保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量。加大财政支出强度，增加农民养老、医疗等社会保障支出，加强科技、教育、卫生等重点领域保障。增加发行超长期特别国债，持续支持“两重”项目，注资稳定金融体系。增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围。优化财政支出结构，提高资金使用效益，更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层“三保”底线。

（二）继续实施适度宽松的货币政策

把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量，灵活高效运用降准降息等多种政策工具，使货币供应量和社会融资规模增速要高于预期的实际经济增速和通胀目标之和，保持流动性充裕。美国的货币政策调整和关税政策弱化了全球市场对于美元的信心，人民币出现了升值趋势，央行应抓住有利时间窗口，尽快实施降息政策，改善市场主体预期。加大对实体经济的信贷支持力度，实现扩投资、带就业、促消费综合效应，稳定宏观经济大盘。结构性货币政策工具要持续支持“三农”、小微企业发展，运用好碳减排支持工具和支持煤炭清洁高效利用、科技创新、普惠养老、交通物流、设备更新改造等专项再贷款。强化对经济转型升级和重大项目的金融支持，引导更多资金投向先进制造业、战略性新兴产业，更好服务关键核心技术攻关企业和“专精特新”企业；支持基础设施和重大项目建设，用好用足政策性开发性金融工具，稳步扩大REITs 试点范围，盘活存量资产。

（三）着力稳定房地产市场

因城施策控增量、去库存、优供给，鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等。建立国家收储基金，委托专业且有行业实践经验的机构管理和运作，依托市场化机构执行收储，收储基金可以用于收购项目、土地、房产，也可以对房地产企业进行注资。切实支持房地产行业合理融资需求，有效防范化解优质头部企业的金融风险，采用“主办银行+银团贷款”组合措施，提供充足流动性，对问题较为严重的头部房企，可按照行政接管、专业托管、司法保护、银团贷款、封闭运转原则，通过追加授信、贷款展期、利息减免、债转股、股票增发等途径提供融资支持。要严控新增供地，对由此减少的土地出让金净额，由中央财政转移支付或地方专项债提供支持。土地供给过多、存量土地去化周期过长的地区，地方政府可通过专项债收购。在城市更新过程中推动房地产税出台，随着我国进入存量住房发展阶段，城市更新将成为房地产市场发展的重要抓手，土地招拍挂之前的土地没有缴纳土地出让金，在城市更新过程中，可以取消土地出让金，回迁房改征房地产税，这一举措将会激发政府、居民、建筑企业参与城市更新的积极性，稳定房地产投资，消化存量住房。

（四）着力扩大内需

深入实施提振消费专项行动，制定实施城乡居民增收计划。提高城乡居民基础养老金，2026年可把城乡居民基础养老金中央财政支持部分提高100元/人，争取用五年时间到2030年提高500元/人，使城乡基础养老金平均达到700元/人左右。继续提高城乡居民医保财政补助标准。切实提高居民收入占国民收入比重。从国际对比来看，目前我国财产收入占比与国外相近，但是主要依赖利息收入，而不是红利收入。存款规模过大也会导致商业银行风险增加，股权投资则可以实现风险的分散。建议以加大居民权益资产配置为突破口，提高居民的红利收入比重。可进一步改革国有企业资本管理体制，加大国有资本划转社会保障基金额力度，完善社会保障体系。扩大优质商品和服务供给，放宽中高端医疗、休闲度假、养老服务等领域准入限制，满足中高收入群体的多样化消费需求。优化“两新”政策实施。清理消费领域不合理限制措施，释放服务消费潜力。推动投资止跌回稳，适当增加中央预算政府专项债券用途管理，继续发挥新型政策性金融工具作用，有效激发民间投资活力。消费和投资的关系不是此消彼长，而是存在正相关性。扩大公共服务领域和基础设施的投资，可以较快地带动消费增长。目前制造业、铁路、公路、机场等领域的投资规模已趋于饱和，但是科技、教育、文化、医疗卫生、体育、宜居等领域仍存在较大投资空间，应成为公共投资的发力重点。例如，我国每百万人的图书馆数量、体育馆面积仅为发达国家的十分之一左右。初步估计，如果我国上述民生领域的基础设施达到发达国家60%～70%的水平，大概需要30万亿投资规模。银发经济大有可为，包括适老化建筑改造、社区公共服务设施投入等方面存在较大投资空间。低空经济、文旅场所和高端旅游设施建造等领域同样具备较大空间。内投资规模，优化实施“两重”项目，优化地方

（五）着力解决内卷式竞争

发挥质量和标准引领产业升级和技术进步的作用，及时修订光伏、电池、汽车等领域的国家标准，形成强制性国家标准。完善市场监管机制，优化低于成本的低价竞争评判标准和监管规则，依法加强重点行业和领域的价格监管。健全市场出清机制，消除企业退出市场的障碍，依靠市场机制推动企业整合，提高产业集中度。规范各级政府行为，实施好《公平竞争审查条例》和《统一大市场建设指引》，破除地方保护和市场分割，推动要素资源在全国范围内优化配置。完善官员考核制度，政绩考核驱使各级政府普遍重生产、轻消费，热衷于上项目。现有的财产税和增值税税收体系鼓励扩供给而不鼓励扩消费，应适度降低增值税率，把一些商品如含糖量高的商品等纳入消费税。应研究开征遗产税、房地产税等税种。着力规范地方政府招商引资行为，将招商引资工作重点从拼政策优惠转变为优化营商环境、提高服务质量上。强化行业自律，发挥行业协会的作用，完善行业协会的职能，把一些行业的发展规划权力从政府部门转至行业协会。

（六）化解地方政府债务

加快现代财税制度的构建，进一步明确中央和地方事权和支出责任划分，将社保、部分基建和公共服务投资事权适度上移至中央政府，减轻地方政府的财政压力。以此为基础，将中央确定性上移的事权而过去由地方政府投资形成的资产和负债由中央收购。地方政府应通过出售政府持有的股权、经营性国有资产等，实质性化解存量债务。促进地方政府融资平台的市场化转型和改革，确保城投公司的市场主体地位，尊重城投公司的独立决策权，政府不能以文件、会议纪要等行政命令代替融资平台公司决策。

（七）激发微观主体活力

企业活力源于有效市场与有为政府的合理分工和有效配合，凡是市场能自主调节的就让市场来调节，凡是企业能干的就让企业干。对于企业和企业家来说，政策的稳定性、营商环境的公平性、产权保护是最主要的三个因素，要用可信的承诺、可靠的结果让企业家放心、安心。要建立健全以法律法规为依据的督察、检查、审计、执法体制机制，杜绝运动式、层层加码的执行方式。

四、2026年我国宏观经济展望

中长期内，可实现的经济增长速度是由潜在经济增长率决定的，并在需求因素的影响下围绕潜在增长率波动。潜在经济增长率是在各种资源得到优化配置下所能达到的最大经济增长速度。潜在经济增长率的测算以索洛等人提出的新古典增长理论为基础，对经济增长要素进行识别和度量，并可测算出各主要生产要素对经济增长的贡献。在经济增长的生产要素贡献中，除了资本积累和劳动数量投入引起的经济增长外，其他因素引发的经济增长统称为全要素生产率。从影响全要素生产率的因素看，有五大因素，一是通过改革释放劳动力的活力，大量农村剩余劳动力不断从农业部门向效率更高的工业、服务业部门转移；二是通过外向型发展战略，大规模利用外资和发展对外贸易，通过“干中学”提高了我国的经济效益；三是因教育、健康水平改善带来的人力资本提高；四是研发投入带来的科技进步，突出表现在制造业升级和新兴产业扩张成为经济增长的新动能，创新驱动发展作用不断增强；五是其他因素如规模经济效应、管理水平改善等。模型测算，2020—2025年，我国的潜在经济增速在5.5% 左右，资本形成的贡献为3.3个百分点，劳动力数量的贡献基本为零，全要素生产率的贡献为2.2 个百分点。在全要素生产率贡献中，城市化、教育和研发投入贡献较大。估计2026—2030年我国潜在增速可能降至平均4.7%左右，资本形成的贡献为2.7个百分点，劳动力数量的贡献基本为零，全要素生产率的贡献为2个百分点。其中2026年的潜在经济增速在5%左右。

（二）2026年实际经济增长会慢于潜在速度

1．消费基本稳定

2025 年居民可支配收入快于经济增长有利

于稳定2026年的消费，提高居民收入、增加基础养老金、鼓励生育等会提升消费倾向。以旧换新等拉动商品消费的政策效应下降，社会消费品零售额增速预计低于2025年，服务性消费稳中有升，总体上包括商品和服务的消费基本平稳。

2．投资稳中趋升

投资包括基建、制造业、房地产、其他服务业等四大块。增加基建投资是推动投资止跌回稳的主要抓手，虽然地方政府财力不足且地方政府融资平台债务化解会约束基建投资，但“十五五”规划建设项目开始启动，国家将增加预算内投资规模和继续发行超长期建设国债用于重大战略实施和重点领域安全能力建设，并保持一定规模的地方政府专项债用于基建投资。2025年四季度，国家增加了5000亿政策性金融工具用于资本金，可拉动7万亿投资；追加5000亿地方政府债务结存限额，用于补充政府综合财力，化解存量债务，消化拖欠企业账款，以及经济大省的项目建设。2026年基建投资会出现较大幅度的反弹。国家会继续支持设备更新改造，但内卷式竞争激烈，企业投资能力和意愿不足，制造业投资增速会有所减缓。按照着力稳定房地产市场的要求，国家将加大城市更新力度，增加土地和住房收储，化解房地产风险，房地产投资的降幅会有所收窄。随着我国经济结构逐步转向服务消费和服务业生产，国家从投资于物转向投资于人，服务业投资增长速度会有所加快。

3．出口增速减缓，净出口对经济拉动作用减少

2026 年，预计世界经济基本维持3%左右的增长，国际贸易增速略高于2025年，达到3.2%左右。我国部分企业产能继续向海外转移，出口仍会保持增长。美国会继续对我国进行遏制围堵，维持对华40%左右的关税税率，明显高于美国平均18%左右的关税水平，并对转出口美国进行限制，我国对美直接出口和转出口会有所下降。跨国公司调整企业国际产业链、供应链分布，美加墨、日韩、东盟等区域已对我国部分产业形成替代，对我国出口产生一定的压力。我国进口会随着经济增长而相应有所增加，但由于内需不足，进口增速不会太快。服务进出口增速基本稳定。综合考虑服务和商品进出口情况，2026年，净出口对我国经济增长的贡献会有所下降。

（三）物价保持低位运行

全球通胀率走低，我国的输入性通胀压力不大。需求不足仍是当前中国经济运行最主要的矛盾，供给强需求弱的问题继续存在，物价没有上涨的压力。我国货币政策基本处于常态化水平，实际利率水平仍然很高，物价上涨没有货币基础。各国货币政策的实践证明，货币政策对抑制通胀有明显作用，但对治理通缩作用不大。此外，2025年消费品价格翘尾对2026年的影响在0.2个百分点左右，工业品翘尾对2026年的影响为-0.3 个百分点左右。预计2026年，居民消费价格上涨0.5%左右，工业品出厂价格指数在零水平左右。

（四）建议把推动物价合理回归和经济增长4.5%～5%作为2026年经济调控目标