国际反倾销制度的实质不公平及我国的对策

厦门大学法学院　王丽华

　　自1995年以来，中国一直是全球遭受反倾销打击最严重的国家，加入世贸组织后也未能得到缓解。一般而言，随着一国对外贸易的扩大，反倾销诉讼的增多也是在所难免的，但目前国际反倾销制度中明显体现出的是发达国家与发展中国家在表面公平下所存在的实质不公平。公平原则是国际经济法的一个基本原则，国际反倾销制度是国际经济活动的一个重要组成部分，自然也要适用该原则。但以笔者观之，目前的国际反倾销制度并没有很好地贯彻这个原则；发展中国家在该制度中遭到不公平的待遇，并因此而蒙受了不应有的经济损失，我国也在此列。因此，我们在现有框架内积极应诉的同时，还应着眼于从公平原则入手，分析国际反倾销制度中出现的不公平现象及其原因和实质，以期争取改善目前不公平的国际反倾销制度。　

　　一、公平原则－－国际经济法的基本原则

　　公平原则是国际经济法的基本原则，它体现了国际经济法的基本精神和价值取向。该原则是随着传统国际法的发展，在国家主权平等原则的基础上，经过平等互利原则、公平互利原则这几个发展阶段逐渐演变而来的。美国法学家博登海默认为，法律是秩序与正义的综合体。　国际经济法作为法学的一门新兴学科，自然也是秩序与正义的综合体。在国际经济法的正义中，离不开平等、公平的讨论，因此公平原则体现了国际经济法的价值观。公平原则主要是立足于国家层面上来阐述国与国之间的公平、正义的，它以国家为主体，属于集体正义的范畴。国际社会不存在离开国家利益的纯粹公平，因此，经济发展水平高的发达国家与经济发展水平低的发展中国家就对公平有不同的看法。表现在国际经济关系中，就出现了发达国家追求以资本自由为基础的“形式正义”、“相称正义”、“相互正义”；而发展中国家则追求“实质正义”、“同等正义”、“分配正义”。　虽然这两类国家关于公平、正义的看法有所不同，但随着国际经济法公平原则的确立，国际社会建立了新的公平观。体现国际经济法公平原则的国际文件主要有，1974年5月联合国大会特别会议通过的《建立国际经济新秩序宣言》和1974年12月联合国大会通过的《各国经济权利和义务宪章》。《建立国际经济新秩序宣言》在其第四部分强调：国际经济新秩序应建立在彼此公平对待的基础上，国际社会一切成员应当根据公平原则，开展最广泛的合作，借以消除经济差距，达到共同繁荣。《各国经济权利和义务宪章》在其第1章第5点规定：所有国家在法律上一律平等，并作为国际社会的平等成员，有权充分和有效地参加解决世界经济、金融和货币问题作出国际决定的过程，并公平分享由此产生的利益。　

　　根据上述规定，我们可以确知当今国际经济法上的公平原则包括以下几个方面的内容。一是国家法律地位的平等。这是指国家不分大小强弱，都具有平等的国际人格，享有平等的法律地位。二是国家参加国际经济决策的平等。这是指国家不管经济水平发展高低，都有权参与国际经济规则的制订。三是要体现互利的结果，实现实质上的公平。这是指在国际经济活动中，不但发达国家获利，发展中国家也要获利，发达国家要帮助发展中国家逐步缩小与发达国家的差距，达到共同繁荣。在公平原则所包含的内容中，国家法律地位平等是公平原则的基础，参与决策的平等是公平原则的手段，最终目的都是为了实现发达国家与发展中国家的互利。公平原则是改造旧的国际经济秩序、建立新的国际经济秩序的必然要求。“二战”后，在旧的国际经济秩序下，发达国家凭借其经济实力，在形式平等的基础上与发展中国家进行交往，结果世界经济发展越来越不平衡，发展中国家经济状况不断恶化，南北差距进一步拉大。新的国际经济秩序既要保证发达国家的利益，也要保证发展中国家的利益，因此必然实行公平原则。公平原则确立的公平观不仅要求同等实力的国家之间实行平等互利原则，更重要的是承认经济实力悬殊的发达国家与发展中国家之间差异的存在，消除对发展中国家的歧视待遇，实行非对等的优惠待遇，从而谋求实质上的平等。　这是公平理念的新主张，代表着先进的价值观和道德取向。为了保证公平原则的实现，发达国家应当负担应有的国际义务，为了保证国际贸易领域公平原则的实现，发达国家应该建立无歧视和具有操作性的特惠制度，以确保发展中国家获得更多的发展机会和合理的经济利益。　

　　二、国际反倾销制度与公平原则相悖的具体体现　

　　国际反倾销制度是国际经济制度的一个部分，是用来保障国际贸易自由化、反对低价倾销这种不公平的贸易行为的。随着世贸组织的运转，《1994年反倾销守则》中存在的问题逐渐暴露出来，再加上主要发达成员国内贸易保护主义的发展及对反倾销制度的使用不当，导致反倾销协议中已经存在的不公平在实际实施中进一步扩大，致使从协议到实践都出现与公平原则相悖的情况。　

1.《1994年反倾销守则》存在的不能贯彻公平原则的内容　

　　（1）《1994年反倾销守则》对发展中成员优惠的规定缺乏落实措施。为了体现公平原则，保障发展中成员的利益，《1994年反倾销守则》第15条规定了对发展中成员的优惠：在考虑实施本协定项下的反倾销措施时，发达成员应对发展中成员的特殊情况给予特别注意。在实施会影响发展中成员根本利益的反倾销税之前，应探讨本协定规定的建设性补救的可能性。但这个条款内容模糊，在实践中所起的作用也有限。因为15条并没有给发展中成员规定具体的优惠，只是对发达成员施加了一种用开放的思想来实际探索这种救济的可能性的责任，至于是否真正采取建设性补救措施，完全取决于发达国家。从公平原则来看，反倾销协议15条规定了对发展中成员的优惠，反映了发展中成员对公平原则的诉求，但由于缺乏有效的具体制度的保障，使它成为发展中成员看得见但吃不着、悬在空中的东西，无法实现实质公平。　

　　（2）损害调查中，反倾销当局注重倾销因素的调查，有意回避非倾销因素的调查。《1994年反倾销守则》明文规定，在确定倾销与损害间的因果关系时，一国反倾销当局应对所拥有的全部相关证据进行审查，如果是由非倾销因素对国内产业造成损害，那么不得把“损害”归咎于被控倾销的进口产品。应予以审查的与倾销无关的“其他因素”至少包括：以非倾销价格销售的进口产品的数量和价格；国内需求的减少或消费模式的变化；外国与国内生产商之间的竞争；贸易限制性措施的作用；国内工业的技术发展；出口实绩和国内产业生产能力的变化。当然，在实际审查过程中要考虑的因素并非仅限于此。但在实际审查过程中，对上述非倾销因素审查的决定权掌握在进口国反倾销调查当局手中，是否审查、审查的程度如何几乎完全由当局决定，当局出于保护国内工业的考虑往往对某些因素不作调查，或者调查时浅尝辄止，而把由非倾销因素引起的损害不公平地归咎于进口产品。另外，在损害调查时，反倾销守则没有规定采选数据的标准，这也很容易造成当局以自由裁量为理由的武断和专横。

　　（3）用累积评估方法确认损害容易导致不公平的结果。累积评估方法原是美国20世纪70年代在国内反倾销法中采用的一种确定损害的方法，《1994年反倾销守则》引入了该方法，承认了累积评估方法确认损害存在的合法性，规定在下列条件下，进口国反倾销调查当局可以对来自不同国家的同一进口产品所造成的损害进行累积评估：一是来自每个国家进口产品的倾销幅度超过了第5.8条定义的微量倾销幅度（即2%的最低标准），且来自每个国家的进口数量不是可以忽略不计的（忽略不计的数量是指来自某一特定国家的倾销产品的进口数量低于进口国同类产品进口总量的3%）。但如果来自几个国家的产品倾销数量均低于3%，但它们倾销的产品进口数量合计大于进口国此类倾销产品进口总量的7%，则进口国可视来自每一个国家的进口量不属可忽略不计的数量。二是根据进口产品之间的竞争条件和进口产品与国内同类产品之间的竞争条件，对进口产品的影响进行累积评估是适宜的。　

　　累积评估方法对发展中国家是不公平的，因为很多发展中国家经济规模较小，出口产品在国际市场中的份额也较小。但累积评估方法的采用，意味着在国际反倾销制度中放宽了损害的标准，增加了进口国反倾销当局作出损害存在裁决的可能性，这样就可能把出口量很小的发展中国家同样卷入反倾销诉讼中，使发展中国家的经济受到沉重打击。另外，第二个条件中对构成“适宜”的具体情况没有规定，这样本来是构成限制的一个条件变成了进口国当局自由裁量的事情，势必导致发达国家对发展中国家产品反倾销的滥用。　

　　（4）替代国制度导致不公平的结果。国家垄断贸易，是反倾销法中一个非常重要的概念，《关税与贸易总协定》附件一第6.1条补充规定二和《1994年反倾销守则》第2.7条，将国家垄断贸易的成员称之为贸易被完全或实质上被完全垄断，而且所有国内价格均由国家控制的成员。如果一国被确定为国家垄断贸易，那么允许进口国在有关反倾销调查时对该国企业实行差别待遇。　

　　从历史上看，关贸总协定有关反倾销的内容对什么是“国家垄断贸易”，以及在非市场经济条件下如何确定出口产品的比较价格一直没有明确规定。1955年关贸总协定对其第6条中的相关内容首次作出解释性的规定，其原文为：“应该承认，对全部或总体上全部由国家垄断贸易并由国家规定国内价格的进口产品，在为第1款之目的决定可比价格时，可能存在着特殊困难。在此情况下，进口缔约国可能发现有必要考虑这种可能性：与这类国家的国内价格作严格比较时，不一定经常合适。”　从这个规定可以看出，当倾销的产品来自国家垄断贸易的国家时，由于该产品的国内价格也是国家规定的，这样在决定可比价格时可能存在特殊困难，从而可以排除将出口价格与正常价值相比较的方法。但关贸总协定没有提出其他具体的方法。在实践中，西方国家将“国家垄断贸易”与“非市场经济”划上等号，欧、美等发达国家依据以上规定，对中国等国规定了替代国制度。但“市场经济”和“非市场经济”的概念在包括世界贸易组织协定在内的诸多国际法规中都没有明确定义，在实践中，发达国家不顾实际情况，根据自己的标准进行武断的认定，从而产生了极为荒谬和不公平的后果。　

2.国际反倾销制度在实际实施过程中成为发达国家贸易保护主义的工具　

　　反倾销法本身是国际贸易中一国用来反对另一国倾销这一不公平的贸易行为的，但因为反倾销法可以有效、直接、隐蔽地达到保护国内产业的目的，所以一些发达国家更乐于借助反倾销法来限制进口，保护国内产业。这样对反倾销法的使用不当就使反倾销法实际成为发达国家实行贸易保护主义的工具，产生了对发展中国家不公平的后果。具体体现在以下几个方面：　

　　（1）反倾销的产业集中在发展中国家有优势的产业。由于市场机制的作用，一个国家的产业往往是从劳动密集型产业向资本和技术密集型主导的产业发展，这是产业结构发展演进的客观规律。目前大多数发展中国家的产业是劳动密集型产业，反倾销恰恰就针对劳动密集型产业的产品进行，如金属和金属制品、化工类产品、机电产品、纺织品等。根据《2003世界贸易报告》，在2001年发起的反倾销案中，金属和金属制品占第一位，为38%；化学制品占第二位，为17%；机器和机械电子设备占第四位，为7.2%；纺织品占第五位，为6.9%。按照世贸组织所推行的贸易自由化，其重要目标就是要使优势产业能够按照比较利益的原则得以发展。发展中国家在劳动密集型产业上具有优势，根据世贸组织规则，就应该从劳动密集型产品的贸易自由化中获得利益。但是发达国家恰恰是集中对发展中国家这些具有比较优势的产业开展反倾销。　

　　（2）常成为反倾销目标的国家主要是发展中国家。根据《2003世界贸易报告》，常常成为反倾销发起目标的国家主要是发展中国家和过渡经济体，其中以发展中国家为甚。自世贸组织贸易谈判乌拉圭回合以来提起的反倾销案件中，3/2是针对发展中国家的，所有诉讼中大约有15%是单独针对中国的，　这使中国成为最大的受害国。虽然发展中国家也开始奋起还击，运用反倾销手段抵制不公平贸易体制对本国（地区）产业发展带来的冲击，但反倾销调查结束后采用措施的国家仍以发达国家为多，从1995年到《2003世界贸易报告》统计结束时，采用措施最多的国家仍是美国，欧盟位于第三。同时，发达国家（地区）总体上也加大了反倾销的力度。就美国来说，1995年美国发起的反倾销调查为14起，2001年则高达74起。反倾销的初衷是对破坏国际贸易“游戏规则”的国家（地区）予以惩戒，现在对于发起国的对等产业而言，却成为“贸易保护伞”。发达国家一方面提倡、引导国际贸易自由化，一方面却利用现存规则的漏洞，剥夺、打压发展中国家国际贸易的发展，这对发展中国家无疑是不公平的。而发展中国家由于经济发展水平较低，对来自发达国家的高价产品自然不能反倾销，因而只能对其他发展中国家的产品进行反倾销调查，采取反倾销措施，这更加剧了发展中国家在国际反倾销制度中的不公平。　

　　（3）发达国家还设法扩大有关法律条款的解释，滥用规则存在的模糊性。如关贸总协定第6条明确规定，倾销是“一国产品以低于正常价值的方式进入另一国贸易领域”。关贸总协定所要纠正和抵制的倾销仅限于价格歧视行为，倾销的幅度就是正常价值（出口国国内价格）减去出口价格的差。但美国在反倾销中，使用“公平价值”来代替“正常价值”，只要出口价格比公平价值低，就可以认定倾销。在具体操作中，作为判断公平价值的参考价格是所有该种进口产品的平均价格，但只要该种进口产品出现单一价格小于平均价格的情况，这部分产品就可以认定为倾销。倾销出现后还要对进口国相关产业造成实质性损害，进口国才可以采取反倾销措施。美国在认定倾销对进口国相关产业造成实质性损害上也存在滥用标准的问题，只要对其相关产业造成“损害”就可以采取反倾销措施，而不需造成“实质性”损害，这就使美国可以扩大损害的认定，肆意对其他国家发起反倾销。

　　反倾销制度从实施到现在，出现对发展中成员不公平的现象，有其历史和现实的原因。　

　　第一，从反倾销协议制订的背景来看，该协议本身就更多地体现了发达成员的观点和意见。由于发展中国家参与制订规则的能力比较弱，乌拉圭回合谈判基本上体现了发达成员的观点。如累积评估方法和“低于成本销售”，本身是美国、欧共体国内反倾销法的方法和概念，但在发达国家的坚持下，它们被纳入了协议。　

　　第二，根据产业结构发展演进的客观规律，国际产业结构在不断深化调整，许多劳动力密集型产业逐渐从发达国家转移到发展中国家。但是，发达国家保留的部分劳动力密集型产业，必然会受到来自劳动力成本较低的发展中国家产品的冲击。在竞争处于劣势的情况下，它们诉诸于反倾销这种贸易保护方式，而不是对自身产业结构进行调整。近两年来，由于美国经济不景气，贸易逆差不断扩大，美国贸易政策中的保护主义倾向明显加强，对自己有较强竞争力的行业积极推进贸易自由化，但对相对不具有竞争优势的若干劳动密集型产业，如钢铁、纺织等，则采取了一系列过度的保护主义措施，加强反倾销也是其措施之一。　

　　第三，反倾销措施较其他贸易壁垒来说，具有见效快、隐蔽性强的特点，成为贸易保护的首选工具。发达国家对发展中国家的贸易壁垒有关税、配额、从量关税以及状态依存性保护措施，如反倾销税等。虽然发达国家对工业品课征的关税平均要低于发展中国家，但发达国家对发展中国家工业品所课征的关税仍远高于对其他发达国家所课征的关税。例如，来自发达国家的工业品出口商在对其他发达国家进行销售时，其面临的关税平均而言约为销售额的1%；而发展中国家出口商在对发达国家进行销售时，其面临的关税约为销售额的2%～8%不等。（9）但关税壁垒逐渐降低的趋势使得反倾销措施成为理想的政策选择，因为实施反倾销措施是单方面的，反倾销税也普遍高于进口关税。根据《世界银行〈2004年全球经济展望：兑现多哈议程的发展承诺〉概论》，在发达国家，反倾销税平均要高出关税7～10倍；在发展中国家，该比率约为5倍。《1994年反倾销守则》存在的漏洞又使进口国有较大的自由裁量权，即使进行贸易保护也与《1994年反倾销守则》不悖，因而，反倾销日益成为发达成员对本国产业实行贸易保护的主要手段。　

　　三、我国的对策　

　　国际反倾销制度存在太多的缺陷，《1994年反倾销守则》以及各国的反倾销法律都有待完善，如何改革现行的国际反倾销制度是各国尤其是广大发展中国家所普遍关心的问题。我国是发展中国家的一员，也是遭受反倾销最严重的国家。针对协议和实施中出现的不公平，我国必须一方面倡导展开多边谈判来重新澄清反倾销规则，另一方面应从实务操作中找出最容易造成贸易扭曲效果的问题来加以解决。为此，应注重立法和实际操作两个层面的问题。　

1.立法上的对策　

　　在立法上，应团结其他发展中国家，共同推动现行世贸组织反倾销协议的修改和完善。印度等一些发展中国家提出了关于修改《1994年反倾销守则》的非常具体的建议，我国也在2003年3月5日提交了修改的具体建议。从我国所提出的建议来看，中国关于世贸组织的法治和思维的意识都有很大的提高，克服了以往经常出现的条款过于笼统、缺乏执行性的问题。但是，指望通过一次全面的修改达到实质公平是不现实的，我们必须多做宣传准备，本着先重要后次要的原则，逐步推进不合理条款的改进。本文认为，目前发展中国家对反倾销守则的修改应注重以下几个方面：　

　　（1）制订《1994年反倾销守则》第15条优惠条款的可操作性指导意见。因为《1994年反倾销守则》第15条只是一个尽力条款。相应地，成员方在对发展中国家产品征收反倾销税前也很少探究建设性救济措施的可能性。因此，第15条要修改得具有可操作性和有强制性，以确保对发展中国家产生优惠的效果。在这一点上，可以仿效《与贸易有关的知识产权协议》关于强制许可的规定，由世贸组织理事会发布一个对第15条有约束力的解释。在这个解释中，可以把在反倾销制度中给予发展中成员的优惠作详细的规定。如把现行微量倾销标准从2%提高到5%，把“忽略不计”的标准从3%提高到5%，同时规定《1994年反倾销守则》第3.3条累积评估方法不适用于发展中国家。提高这些标准可以减少发展中国家被提起反倾销的机会，同时由于提高的幅度不太大，也不致对其他国家造成损害。另外，累积评估方法意味着把发展中国家捆绑起来计算倾销幅度，发展中国家要想避免被反倾销，就会彼此相互制约出口，以避免使出口量加起来达到7%。取消这一规定，在一定程度上可以减轻对发展中国家商品出口的限制，从而让发展中国家也从经济自由化中获得发展和利益。　

　　（2）澄清模糊条款，修改导致滥用反倾销措施的条款，以限制成员方采取反倾销措施的自由裁量权。《1994年反倾销守则》有很多规定模糊的条款，如对同一产品发动两次调查的间隔时间问题。为防止有关成员方滥用反倾销程序，频繁发动调查，应该规定，如果开始了对某一产品的反倾销调查，但最终没有导致反倾销税的采用，那么至少从这次调查终了后一年内不得发动对同一产品新的调查。如果由于例外原因必须发动调查，则必须至少获得国内产业75%的支持。还比如要澄清第9.1条的规定，强制采用轻税征收原则，制定轻税征收的标准，限制成员方反倾销当局在反倾销税征收幅度上的自由裁量权。因为在实践中，发达国家充分利用第9.1条的规定，不管是否足以抵消倾销的损害，往往都征收等于倾销幅度的税收，以此来保护国内的产业。因此，针对这个情况，应作出强制性规定，制定具体的标准，当征收小于倾销幅度的税收足以抵消倾销的损害时，必须征收较少的税。修改第11.3条的规定，规定任一成员方的反倾销措施必须5年结束，结束后不得在至少20年的时间内对同一国家同一产品采取反倾销调查。　

　　（3）加强反倾销委员会年度审查机制的作用。《1994反倾销守则》第18.6条规定了一年一度的审议机制，但迫于贸易保护主义者的压力，在实践中没有提供足够的机会给成员来研究如何防止不断增加的反倾销和滥用协议的例子。在今后的实践中，应重视该机制的作用，根据每年国际反倾销的情况，特别是发展中成员方遭受反倾销的情况，来讨论相应对策，防止反倾销的滥用。

2.实际操作中的应对措施　

　　（1）努力化解市场经济风波，有步骤地促使各主要贸易伙伴国对我国市场经济地位的认可。在发展中国家中，我国是遭受反倾销最严重的国家。之所以会出现这样的情况，很重要的一点是反倾销国当局认为我国是非市场经济国家，可以适用替代国标准。为了在现有体制下解决这个问题，以限制贸易对手对《中国加入世贸组织议定书》第15条的滥用，我国应努力争取各主要贸易伙伴国对我国市场经济地位的认可。首先，促使欧盟对中国市场经济地位的认可，然后逐步推广到其他贸易伙伴国。欧盟目前是我国第二大贸易伙伴，目前已经承认中国部分企业的市场经济地位，在争取欧盟对整个行业认可的前提下，争取其他贸易伙伴国的认可。其次，在争取贸易伙伴国对中国市场经济地位的认可时，先争取对某一行业的认可，逐步扩展到对商品和服务出口领域的认可，把中国争取市场经济地位的诉求严格限定在国际贸易领域，以避免对中国经济的市场化进程进行整体评估。⑨　由于中国经济的市场化进程还在进行中，要达到美国、日本那样的市场化程度还有一定的差距，为避免整体评估，可以通过政府的双边谈判、行业协会的协调等措施，证明中国商品和服务出口领域的市场化。最后，继续加强经济体制改革，直接提倡市场经济，使政府从治理型政府向公共服务型政府转变。　

　　（2）整合优化出口商品结构，提高产品质量，加强市场调研，合理制订出口商品价格。由于大多数发展中国家或是劳动密集性结构，或经济结构单一，出口的是原材料或简单加工品，经常会出现低价销售的情况。我国劳动力资源的丰富使得我国出口产品也出现同样的情况。因此，必须提高出口商品的质量档次，优化出口商品结构；同时改进商品的包装装潢，开发富有民族特色的新包装。另外，西方国家的反倾销法适用的宽严程度受其本国经济形势和政治局势的影响很大，因此，加强对西方主要国家的市场调研，了解和掌握各国经济消长的规律是十分必要的。当西方国家市场滞胀、经济出现衰退迹象或者复苏乏力时，应快速反应，制订合理的出口商品的销售策略，避免出口价格过低，授人以柄。当西方国家经济复苏时，可以适当考虑以价格作为竞争的手段，但仍应搞好主要国家的市场调研，避免成为反倾销的靶子。　

　　 （3）充分运用本国的反倾销机制。发展中国家利用本国的反倾销机制进行反倾销调查，不仅对防止并制止发达国家产品在本国倾销，保护本国国内产业起了很好的作用，而且也对一些对本国产品频繁使用反倾销手段的国家起到一定的威慑作用。比如对印度、巴西等国，我国完全可以学习他们，利用反倾销法的一些原则和灵活规定，对其采取反倾销措施，合法地迫使这些国家有关当局在使用反倾销手段时，也要考虑其产品在我国可能产生的后果，或者迫使其在处理涉及我国产品的反倾销案件时，能够公平合理一些，不过多使用一些歧视性和不合理的规定和做法。总之，今天反倾销制度出现的种种问题，归根结底都是反倾销协议出现的问题，因此修改协议的有关条款，是消除制度本身带来的在发达国家与发展中国家间存在的实质性不公平的根本保证。如果发达国家消极对待多边反倾销法律体制的改革，必然使反倾销愈演愈烈，不公平的效果将会加剧，从而影响世界贸易自由化的进一步的发展，那么不仅发展中国家的利益受到损害，发达国家的利益也将最终受到损害。
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（摘编自：《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2005年第2期）